美国《生物安全法案》：特征、动因和前景

千姿百态

来源：知乎
当地时间2024年3月6日上午9点半，美国参议院版《生物安全法案》（编号：S.3558，Prohibit Contracting with Certain Biotechnology Providers）通过参议院国土安全与政府事务委员会（Homeland Security and Governmental Affairs Committee）听证，最终以多数赞成（11：1，另有3票弃权）获得该委员会同意。当地时间5月15日，新版《生物安全法案》在美众议院监督与问责委员会以40：1的投票结果获得通过。这意味着该法案与参议院版本的法案进入到同步推进阶段。相关法案以国家安全为名，要求美国政府对药明康德、华大基因等中国创新药企业进行制裁。从法案的动议和审议中，不难看出美国政治精英们在科技领域加强对华竞争的新动态。因此，剖析该法案的具体内容、战略动因有其现实意义。
法案的提出与内容特征
美近期在生物安全领域的立法既包括上文提及的S.3558号法案草案[1]，又包括H. R. 7085号法案草案[2]。其中，S.3558号法案由参议院国土安全与政府事务委员会主席、民主党参议员加里·彼得斯（Gary Peters）等人于2023年12月向参议院提交；H.R.7085号法案草案则是由众议院中国特别委员会主席、共和党众议员迈克·加拉格尔（Mike Gallagher）等人于2024年1月向众议院提交。两项法案虽然由不同政党的不同议员提交，但是法案在内容上具有高度的相似性，故能够进行一定程度上的串并。它们均以保护美国国家安全为起点，对被认为有害美国国家安全的企业进行限制或制裁。
首先，两份法案以维护国家安全作为立场起点，对中国医药企业持有消极的认知。S.3558法案在开篇就以“禁止与某些生物技术供应商签署合同（To prohibit contracting with certain biotechnology providers）”表明法案目的，而对于供应商法案中则直接列举了华大基因（BGI）、华大智造（MGI）、无锡药明康德（Wuxi Apptec）等公司作为被限制的案例。显而易见，这一法案将中国作为首要目标对象。上述特征在H.R.7085号法案中表现得更为明显。该法案对中国的“十四五”规划进行污名化，认为此类公司实际上是中国政府在其国内的权力延伸，将极大影响美国国家安全。
其次，两份法案都以禁止类措施、清单类措施等传统手段限制中国的医药公司。其中，禁止类措施会从市场占有率和资金流等方面对中国企业产生影响。两项法案都要求禁止采购相应公司的设备和服务、禁止与来自中国的生物科技企业实体签订合同，也拒绝为相关企业提供贷款服务以及获取财政拨款。倘若相关措施得到实施，中国企业在美国的市场占有将会受到明显冲击，企业本土化运营的资金压力也会上升。此外，在后续细则的界定中，两份法案均对“潜在风险”制定术语清单。这也意味着未来可能会有更多的中国医药企业被纳入法案的管控之中。
法案提出的内外动因
这两项生物安全法案的提出既充斥着美国“大国博弈”的霸权思维，又有着扶持美国制造业的经济立场，同时也是大选年间两党博弈的新议题。笔者梳理了以下四点动因：
其一，生物安全及其衍生的安全治理议题在新冠疫情暴发后得到进一步重视。不同于既往的传统安全议题，生物安全呈现出更难管控、更具溢出性的新特征。[3]相关议题的持续发酵将对社会产生持续影响。这意味着主权国家在治理此类议题上更具有必要性和紧迫性。而新冠疫情暴发的生物影响以及其带来的供应链冲击，使得美国在生物安全上的脆弱性暴露无遗。对此，美国政府也采取相关措施，希望完善安全风险的治理体系。例如，拜登政府发布的《应对新冠疫情和防范大流行国家战略》（National Strategy for the COVID-19 Response and Pandemic Preparedness）以及充分利用既有的《国防生产法》来解决抗疫物资紧缺问题即例证。[4]
在安全治理方面，前文所述的两项生物安全法案均可视作美国着手补齐生物安全的具体立法措施。两项法案中对于中国企业的限制实际上是希望将对应的生物产业链迁移至美国，减少离岸外包所谓的“不可控性”对美国社会的影响。但是这样的做法实际上将海外承包商视作不可靠的、易变的，充斥着不信任意识和竞争色彩。
其二，生物安全领域成为地缘政治与大国博弈的新议题，是美国“泛安全化”策略落脚点。如果说在新冠疫情冲击和由于生物安全引发的供应链危机只是暴露美国国家安全的隐患，那么上文提及的两项法案中针对中国科技公司的整体特征则充分反映了美国的科技霸权思潮。文本中提到的“华大基因”“华大智造”“药明康德”都是中国创新药研发领域的龙头企业。从企业运营的角度来看，美国国会对于这类企业施加经营和金融限制增加了相关企业的运营压力，打破“科技—产业—金融”[5]的创新循环。在此基础上假借“市场”之名压缩相关企业的生存空间。
站在大国博弈的视角看，针对中国行业龙头企业的打压无疑将削弱相关企业自身的“造血能力”。这将使得中国制定的相应产业政策缺乏有效抓手[6]，造成资源浪费与效率降低。无论是从市场主体活力还是国家战略规划，美国对于中国医药企业的限制措施都无疑将会产生巨大负面影响。
其三，限制生物安全的“离岸外包”将有助于美国制造业回流。“离岸外包”的核心逻辑在于利用市场机制在全球范围内布局产业链，通过全球市场价格体系的调整来降低企业成本。[7]但是全球化的生产布局却会降低跨国公司母国产品的比较优势，使得相关国家面临“产业空心化”的发展困境。[8]无论是民主党推进的“拜登经济学”还是共和党主张的“美国优先”，都希望将制造业留在美国国内，创造就业岗位和工业产值。这也成为两党就医药行业对华施加限制达成一致的经济利益基础。
如果相关法案得以通过，美国国内的相关企业将难以通过对华“离岸外包”来获取利益。在此基础上，倘若下一届总统出台对应产业政策（如：拜登政府在2022年8月通过的《国家生物技术和生物制造计划》[9]），受到《生物安全法案》冲击的企业则会在美国国内投资建厂或寻找合作伙伴。由此，美国国内的就业情况和供应链安全情况则会进一步改善。
其四，在总统大选前夕提出涉华法案也具有浓厚的政党政治色彩。根据以往的大选规律，民主、共和两党都会在大选前夕抛出一系列涉华法案或辱华议题，旨在通过构建“敌人”来唤起国家认同，实现“聚旗效应”。[10]两党在2024年大选前夕密集推出相关涉华生物安全法案，实际上是通过“议程设置”开辟了新的涉华博弈空间。两党之中的任何一方在该议题中表现软弱都将被视作对华“让步”的表现。这更会被攻击为“出卖国家利益”，由此在大选博弈中失分。
国家层面的“安全至上”和“安全泛化”以及政党博弈中的“聚旗效应”共同催生了《生物安全法案》。对美国而言，生物安全不仅关系到国家的治理和安全，也涉及地缘政治和大国博弈。同时，政党政治也在其中发挥着重要作用，使得该议题更加复杂和敏感。
法案前景及对华影响
S.3558号法案在3月6日通过参议院相关委员会的二读。在此之后，该法案还需经过参议院全体表决、众议院一读二读以及全体表决等程序。待参、众两院对同一份文件全体表决通过后，法案交由总统签字才能生效。就表决程序而言，如果两院没有出现重大分歧，该法案仍需一定时间才能通过。按照美国国会的议事日程，参、众两院将会在每年的7月和8月进行夏季休会，这也会拖延法案的审议与表决。此外，2024年美国大选也包括对美国众议院的435个席位和美国参议院100个席位中的34个席位进行改选。这意味着议员们可能将更多的精力花费在竞选活动之上，对于国会议事内容的具体进展关注有限。因此，就表决程序上来看，相关法案在2024年得到通过仍然具有一定困难。
然而，相关法案在程序上的拖延并不意味着美国在生物安全领域将会放慢对华制裁的步伐。此类法案以及相关行政命令植根于美国对华的竞争性身份再现。生物安全领域的制裁只是美国对华战略的其中一环。只要美国对华赋予竞争性身份再现仍然存在，相关生物安全问题的发酵与制裁可能只是时间问题。
首先，生物安全已经成为美国国家安全战略的重要组成议题。在《2022年国家安全战略》（2022 National Security Strategy）[11]中，拜登政府就曾多次提及生物安全和生物技术，并宣称包括生物科技在内的前沿技术领域是同中国等国家展开竞争的新场域。而特朗普政府更是追求以“美国优先、单边主义”等路径特征来谋求美国的生物安全。[12]来自不同党派的两任领导人在各自任期内均将生物安全作为国家安全与大国博弈的关键场域。由此可见，生物安全已成为美国国家安全观的重要组成部分，极有可能在未来行政和立法中获得更多关注和资源投入。
其次，当下生物安全法案实际上与历史上美国在半导体设备上的制裁有类似之处。生物技术和半导体技术在科技前沿和战略领域上存在一定类似性，故关于生物安全的探讨通过复盘借鉴半导体领域的制裁进行借鉴和研判。两项法案均由有影响力的资深议员挑头，以国家安全为借口提出法案，对我国生物医药产业链领军企业发动重点狙击。此类做法同2018年的《保卫美国政府通讯法案》（Defending U.S. Government Communications Act）[13]有类似之处。在通讯领域内，这一法案同样指责中国企业与中国政府的“密切关系”，认为这会“威胁美国国家安全”，并要求全面禁止美国政府机构使用或采购两家公司提供的任何电信设备或服务。上述内容最终被吸纳进美国2019财年《国防授权法案》，并成为中美在半导体领域竞争的开端。因此，无论是从身份再现还是历史经验来看，与生物安全相关的法案有可能步“半导体竞争”的后尘，成为美国对华制裁的新场域。
最后，美国国会推进《生物安全法案》的审议和通过可能只是在该领域展开对华竞争与打压的第一步。未来，美国可能会采取同半导体类似的措施，在供应链、知识产权及市场准入方面进行打压。就当下美国大选选举进程来看，拜登和特朗普各自锁定党内提名，[14]美国下一届总统将极大可能从这两人中选出。无论是拜登继续任期还是特朗普接棒，美国在生物安全和生物创新领域对华发难的可能都值得关注。拜登和特朗普只是在政策选择和配套策略上存在些许差异，最终都会对中国的产业安全产生巨大消极影响，需要予以关注。
【作者：浩铖  来源：战略青年 清华大学战略与安全研究中心】

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