媒体曝大部制改革方案：食药监管一体化

lukezhang

(.财.经.杂.志 .翁.仕.友 .王.佳.丽)
在本轮"大部制"改革中，对食品安全监管职能的整合将成为重点之一。其目标是要建立"统一监管"的体制，这也符合大部门体制所确定的"一件事情由一个部门负责"的设想。
　　近年来频发的食品安全事件，让公众感到焦虑和担忧，也让分管食品安全监管相关机构焦头烂额，疲于应对。多头监管、分段管理的体制，已成为制约中国食品安全监管的最大障碍。
　　目前，中国的食品安全监管权分散在农业、质检、商务、工商、药监等系统中。以农牧业产品生产消费链为例，农业部门管理

农产品

种养环节，质检部门管理加工环节，流通环节则由工商部门监管，最后的餐饮环节由药监部门把关。由于涉及的监管部门和环节太多，且力量分散，分段监管体系难以避免缝隙和盲区，进而造成部门之间责任不明确、互相推诿，并使得食品安全事件一再发生。
　　2008年以来，"三聚氰胺奶粉"事件，沈阳"毒豆芽"事件和河南"瘦肉精"事件等，皆使现有体制之弊暴露无遗。
　　此外，中国现行体制也与国际食品安全监管的发展趋势相逆。以美国的食品安全监管制度为例，其按照产品种类进行职责分工，不同种类的食品由不同部门管理，

农产品

归农业部管理，

农产品

以外的其他食品由美国食品和药品管理局(FDA)负责，以此实现对产品流程的无缝监管，出现问题无法推诿。
　　实际上，中国一些地方尝试，已为进一步改革提供经验。比如，深圳和顺德进行的"大部制"改革试点，便在食品安全集中监管方面做出探索，学界大多持肯定态度。两地的改革模式大体相同，都将分散于原工商、质检、药监等部门的食品安全监管职能进行整合，划归给新设立的机构--深圳称为市场监督管理局，顺德则叫做市场安全监管局。
　　然而，深圳和顺德的做法，也受到了现有管理体制的挑战，最大的问题便是"一个媳妇要应付多个婆婆"。国家行政学院副教授王静举例说明这个问题，广东省工商局召集重要会议，希望下级单位认真对待，深圳市场监督管理局就要有一位副局长去参加会议，同样在质检、卫生方面，也要设置副职对应。王静认为，如果只在基层做部门合并，就会导致与上级机构对接时出现障碍，"中央层面应该首先理顺这个问题，地方才好做事"。
　　据《财经》记者了解，全国性的食品安全监管改革，最大可能是参照深圳和顺德的模式。一位接近国务院食品安全委员会的专家透露，一个名为市场秩序监管总局的机构可能会被设立。
　　从各系统的内部改革来看，新一轮的食品安全监管改革可见脉络。2011年，全国省级以下的工商和质检部门开始从垂直管理调整为地方政府分级管理。在此之前，省级以下药监部门也开始了分级管理调整。根据2009年实施的《食品安全法》规定，食品安全由地方政府负总责，减少中央政府的干预，可以方便地方政府行使权力。
　　但是，对于这种分级管理的调整，地方工商和质检系统的抵触情绪较大，最主要的担心是，在改成属地管理以后，未来在人员编制、经费支持上会处于弱势地位，部门的力量会被削弱。但在王静看来，这种担心并不必要，随着地方政府真正认识到食品安全的重要性，应会给予相关的保障。
　　然而，一旦涉及到部门整合，首先需要克服的障碍就是编制、人员和设备等矛盾。在2009年的调整中，地方药监局从卫生局接手餐饮服务监管职能，但相应的人员和检测设备并没有及时划转，用了两三年的时间才消化掉问题。湖南会同县药监局原副局长朱宝利也表示，一开始，基层药监系统对餐饮服务的管理审批并不适应，当时从卫生部门转来的人员大部分不是餐饮专业的，以预防医学的居多，专业不对口。"我们局去年才刚刚理顺餐饮服务的审批职能，人员扩编，也培训了(如果成立新的机构)，现在又要交出去。"朱宝利抱怨。
　　而对于本轮食品安全监管体制的调整，北京大学法学院教授姜明安持谨慎态度。他认为，实现食品安全无缝监管的改革趋势是正确的。不过，食品安全监管权力下放后，地方政府对于本地急性、重大食品安全事件势必更加关注，但出于保护本地税收和就业的考虑，可能会对产生长期、慢性危害的食品安全管理不够严格。
据知情人士称，草案中的最大亮点是酝酿打造食品药品监管“大部”——将国务院食品安全委员会办公室与现由卫生部管理的国家食品药品监督管理局（下称“国家食药监局”）合并，并吸纳散落在农业、质检、工商、商务、卫生等部门的食品药品安全监管职能，成立正部级的国家食品药品安全监督管理总局。

　　有研究食品安全监管的学者认为，食品生产经营根据其属性而言，是一个全周期的完整链条，但是由于种种历史原因，在我国，食品安全的监管被人为地划分了段落，

农产品

是一段，生产是一段，经营是一段，之后餐饮消费又是一段，各种职能散落在多个部门。如此形成了多头管理和分段监管为主、品种监管为辅的体制。这种体制的现实与食品安全的自然属性相冲突。

　　基于这些原因，中央决策层决心对食品药品安全监管的职能和机构予以整合。

　　另有专家表示，在过去一段时间内，因为食品药品管理体制的混乱，“我们吃了很多亏”。 比如2008年的三鹿奶粉事件，即是一个非常典型的部门之间相互推诿的食品安全事件。

　　随着《食品安全法》的通过，2009年，国务院专门成立了食品安全委员会（下称“食安委”）。2010年，食安委又下设了正部级的食安办。

　　上述学者说，按照最初的模式设定，食安委和食安办是综合协调、督促检查、重大事故查处的综合职能机构，但这一机构在各地政府相继建立后，之前行政部门之间相互推诿扯皮的事情都交给了食安办，一个综合协调的部门被异化为所有事情亲力亲为包打天下的部门，食安办在实践中产生了许多问题。

　　而食安办的最大弊端还在于下属机构设置不统一——有的设在工商，有的设在食药监局，有的设在卫生部门，有的甚至设在经贸委，没有统一的模式，导致各地行政部门配合低效。

　　在这种背景下，成立国家食品药品安全管理总局的理念被逐渐认可。

　　这次改革一旦落地，“也只是完成了中央层面的改革，要落实到省级和地市级乃至县一级的话，时间还会比较长，根据以往的经验，从中央到地方全部改完，至少需要一两年的时间”。

　　

地方试验有空间

　　根据我国食品安全法和药品管理法规定，食品和药品的安全管理实行的是地方政府负总责的原则，意即实行地方分级管理的属地原则。在这种模式下，地方政府在接下来的机构改革中发挥创造性改革的空间很大，不一定完全根据中央的模式一刀切，但是总的思路还是要进行部门和职能的整合。

　　有学者认为，地方政府负总责的要求，从理论上说可以实行省以下垂直管理，也可以实行省以下属地管理。“最理想的方式是省以下能够实行垂直管理，但除非修法，绝对不可能实行中央垂直管理。”

　　事实上，在监管体系整合方面，一些地方已经走在了中央的前面。例如陕西渭南则将农业、工商、质监、卫生、畜牧、水产甚至林业、环保和城管等部门所有有关食品安全的职能整合在一起。深圳设立的市场监督管理局，则将工商、质监、知识产权监管职能统一在一个机构下，并下设一个二级局负责食品安全监管。

　　如果借鉴上述地方的经验，除食品药品安全监管之外，工商、质监、知识产权等市场秩序方面的监管职能亦可整合。不过，国家质监部门的一名工作人员对本报表示，虽然参照深圳模式构建大监管的思路也得到了热烈讨论，但目前尚未看到高层就此作出指示。

gmd0929

占座！！！！！！！！！！！！！！！！

xiner

责任具体，具有可追溯性！

jingdo

又繁琐，效率又低。早就期待改革了，希望会更好。

rentin2010

责任具体，具有可追溯性！

叶子的世界

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fengsy

学习一下！！！！！！！！！