食药监管改革新趋势：各地探索垂直管理

千姿百态

截至目前，全国31个省份中，尚有五省份暂未公布省级食药监部门的“三定”方案。各省份的食药改革大致分为“等待观望型”、“有限完善型”、“积极创新型”。

不少业内人士担心中国的食品药品监管体制进入混乱的“战国”时代，但从历史经验来看，“战国”之后是史无前例的“大一统”——5至10年内，工商、质监、食药这些市场监管部门可能趋于统一。

浙江“憋了个大招”

就像《大话西游》经典台词一样，“我猜中了头，却猜不着结局”。一直呼吁食药改革的全一凡也没想到自己有一天会离开食药系统。

2014年1月16日，全一凡被调离食药系统，投身教育事业。早在3年前，这位原浙江省温州市鹿城区食药监局局长就公开撰文，建议工商与食药两大系统合并。别看全一凡早年出身工商系统，后来投身食药系统，但两大系统的上级领导都一致认为，他的这一想法是典型的“吃里扒外”。

出乎所有人预料的是，2013年年底，在浙江省政府出台的市县食药部门改革指导意见中明确提出，要整合监管职能和机构，各县(市)统一将食品药品监管、工商部门职责进行整合，组建市场监督管理局(以下简称市场局)。

原先被认为在2013年食药改革中等待观望的浙江，最终被证明是“憋了个大招”，这一动作远比单纯整合食品药品监管更为超前。

“市场局的出现或许不符合个人利益或某些部门利益，却是大势所趋。”长期研究食药改革的国家行政学院副教授胡颖廉注意到，在不久前十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，已经明确提出“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”。这意味着，5至10年内，工商、质监、食药这些市场监管部门可能趋于统一。

记者在采访中获悉，截至目前，全国31个省(自治区、直辖市)中，除天津、新疆、西藏、宁夏、云南五省区暂未公布省级食药监部门的“三定方案”(定机构、定职能、定编制)之外，各地的食药改革已陆续进入实质阶段。

实际上，各省在改革中并没有完全照搬国务院的范式。安徽省、上海浦东新区、武汉东湖开发区等地区，都出现了类似浙江市场局的设计，海南省食药监系统则获准实施省以下垂直管理。

种种迹象表明，相对于中国市场监管体系改革这盘大棋而言，本轮食药体制改革，仅仅是一个开始。

食药改革“三型”

“尽管国务院要求2013年年底之前完成改革，但通常机构改革需要两年时间。”胡颖廉认为，时间不是问题，关键是体制改革的实际内容和成效。

由于改革涉及其他部门的编制、设备、经费等切身利益，调整起来有一定难度。有些省份持相互观望态度，想看看周围是怎么弄的。有些是特殊的客观原因，如新疆、西藏、宁夏等少数民族地区，因为独特的政治经济背景，改革进展也不大。

天津市药监局告诉南方周末记者，调研工作早已完成，改革方案主要由市编制部门牵头设计。新疆药监局则称，自治区编办已经两次征求意见，最终方案在2014年1月底前有望出台。宁夏回族自治区一位参与食药改革的人士则说，宁夏总面积小，人口只有四百多万，因此还没有发现好的模式可以参照。

在胡颖廉看来，当下各省份的食药改革分为三类：

一种是“等待观望型”。诸如天津、新疆，特点是“按兵不动”，文件基本未出台，观望周边的进展。

一种是“有限完善型”。尽管出台机构改革文件速度较快，但主要内容机械重申了《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》(以下简称国务院指导意见)相关要求，结合本地实际改进较少。典型省份如重庆、四川、贵州、青海、江西、河北、吉林等。

一种是“积极创新型”。这类地区在国务院指导意见基础上有重大突破或创新，同时进度也不落后。典型的比如浙江的市场局模式；北京实行垂直与分级“两结合”的监管体制；陕西采用分品种监管模式；广东、河南在各级监管机构主要负责人任免上规定“事先征得上级主管部门同意”，而不仅仅是“征求意见”。

在胡颖廉看来，各省主要领导重视程度决定了此次食药改革的进度，但最终影响改革力度和成效的因素却很复杂。

“两个爸爸，一个儿子”

地方改革中，最让各界吃惊的当属浙江模式。

尽管改革文件是2013年12月初公布的，但在11月底浙江各系统内部就已经出现成立市场局的传闻，而最终的改革力度比浙江省政府出台的指导意见还要激进。

浙江省的改革指导意见只是明确县级成立市场局，在地市一级，给了两种选择——可参照省政府的做法，将工商、质监部门的食品安全监管职责整合调整到食品药品监督管理局；也可将食品药品监管、工商部门的职责进行整合，组建市场监督管理局，并划入质监部门的食品安全监管职责。

据悉，浙江所有地市最终都选择了后者，这意味着，除了在省级还保有工商局、食药监局之外，往下都是市场局(保留食药局、工商局的牌子)。这种局面被形象地概括为“两个爸爸，一个儿子”。

在胡颖廉看来，浙江模式避免了食品安全监管的重复投入，也规避了工商、质监在基层划转人员编制的难题，同时与十八届三中全会传达的改革方向一致，这与当地经济发展水平和理念超前有关。

值得注意的是，浙江模式扩散很快。安徽省的一些市县和上海浦东新区也已经明确成立市场局。江苏省相关部门甚至传出要搞二局合一，甚至还可能加上质监系统搞三局合一。

食药改革另一个可能出现的趋势是回归垂直管理。

此次改革中，海南省是“唯一一个经国务院批准实行垂直管理的省份”。垂直管理意味着直接由省级或者中央主管部门统筹管理“人、财、物、事”，这被看做是对“地方保护主义”的釜底抽薪之举。

此前，为落实地方政府在食品安全监管中负总责，2008年食药监部门率先取消垂直管理，实行属地管理。2011年国务院办公厅下发48号文，要求取消工商、质监的垂直管理。

从全球范围内来看，市场监管最终仍将回归垂直管理，甚至是国家层面的垂直管理。以美国为例，其食品药品监管也是垂直管理，由FDA(美国食品药品监督管理局)在各州设派驻机构。

胡颖廉认为，工商和质监这类市场监管部门的改革最终将分为“统-分-统”三步走。第一步是将其食品安全监管职能剥离，削弱其能力，第二步是逐渐取消省以下垂直管理体制，实行属地化，削弱其统一性；第三步是取消并整合两个部门，将来与知识产权等部门甚至食药部门一起，整合为市场监管局，此后实行全国范围内的垂直管理。

监管真空不可避免

从基层的反馈来看，食药改革启动后，还是会不可避免出现监管真空。

华东某市一位工商局相关人士说，前不久，一份关于婴幼儿配方奶粉监管实施细则的文件，从省食药局和省食药局相关处室分别下发公函、文件，同样的内容地市一级连续接到三份，说明改革之后从上到下的关系都还没有理顺。

过去深圳、顺德、渭南等地的食药改革表明，如果只是地市一级单兵突进式的改革，在与省里多个部门对接的时候会遭遇政出多头、应对不暇、经费减少等问题。

以浙江市场局模式为例，一些官员担心“上面千根针，下面一条线”。如果市县两级都统一市场监管，到省里对应多个部门，政出多门的问题仍不可避免。如何避免这些情况，还需要进一步制定实施细则。

曾在多地调研食药改革的中国人民大学公共管理学院副教授刘鹏发现，食品检验检测机构整合也存在被弱化的问题。

在划转过程中，由于原来质监部门下属的食品安全检验检测机构较多，总有各种理由留下众多设备和人员，导致不能满足新成立机构的检验检测需求，一些地方需另行购置，造成重复投入和浪费现象。

为此，刘鹏建议，各地在整合检验检测机构的过程中，应当明确检验检测机构的编制和财务属性，对整合后的检验检测机构人员进行分类管理，统一推进，同时逐步加大引入第三方委托检验的方式，加快检验检测机构逐步整合并走向市场。

目前，山西、湖北全面整合县(市、区)有关部门检验检测资源，建立综合性的公共检验检测中心，作为同级政府的直属事业单位，实质上就是在引入第三方购买服务。

“不少业内人士担心中国的食品药品监管体制进入混乱的‘战国’时代，这只是表象，因为从历史经验来看，战国之后是史无前例的‘大一统’。”胡颖廉说。