医疗器械注册人制度的推行，带来什么新的市场机会？

非诚勿扰孟非

医疗器械注册人制度的推行，带来什么新的市场机会？
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清风寡欲

2021年6月1日起新修订《医疗器械监督管理条例》正式实施，标志着医疗器械注册人备案人制度在全国范围内的全面推行，将2017年以来在北京、上海、广东等省市试点实施的医疗器械注册人备案人制度提升到了一个新的发展阶段。据统计，截至2021年底，已有22个省共计391个注册人2409个产品按照注册人制度上市。新制度的全面落地实施，“松绑”医疗器械注册证和生产证，产业分工的精细化和集约化，有效的释放了政策的红利，有力助推了我国医疗器械产业高质量发展。
新的医疗器械注册人备案人制度模式打破了原有医疗器械注册证和生产许可证必须为同一企业所持有的限制，允许经批准上市的经审评部门从科学性研判认为安全有效的产品跨省跨区域委托有条件的企业生产，打破了地域的限制。但同时，在新法规的监管体系下，医疗器械注册人依法承担的权利义务贯穿于医疗器械研制、生产、经营、使用全生命周期，对医疗器械注册人包括受托生产企业提出了更多更具体、更翔实的关于质量管理方面的要求，进一步夯实了企业的产品安全主体责任，推动企业进一步巩固强化所生产医疗器械的安全、有效和质量可控性。


那么，医疗器械注册人备案人制度全面实施究竟对医疗器械产业和监管带来了哪些变化？６月17日，国家药品监督管理局组织召开医疗器械注册人委托生产调研座谈会，邀请国内部分省市药监部门和医疗器械企业负责人进行面对面“云端”交流，总结经验、查找不足、助力发展。
                                                             法规体系建设加速完善
2017年，中办、国办两办发布《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》，明确实施注册人制度，国家药监局随后在上海、广东、天津等省（市）启动注册人制度试点。2019年，《关于进一步扩大医疗器械注册人制度试点工作的通知》发布，试点省份扩大到22个。2021年6月1日新修订《医疗器械监督管理条例》实施，标志着注册人制度在全国范围内正式生根落地。
配套新修订《条例》实施，国家局在2021年修订发布了《医疗器械注册管理办法》《体外诊断试剂注册管理办法》，今年3月份又修订发布了《医疗器械生产监督管理办法》《医疗器械经营监督管理办法》，并第一时间配套发布了《关于加强医疗器械跨区域委托生产协同监管工作的意见》、《关于发布医疗器械委托生产质量协议编制指南的通告》等一系列配套文件。据统计，截至目前，我国已经形成了以《医疗器械监督管理条例》为核心，13部配套规章、140余个配套规范性文件、490余份技术指导原则为支撑，较为完备的全生命周期监管法规体系。
“我们从法规体系上进一步明确医疗器械注册人、受托生产企业的责任和义务，明确医疗器械注册人对上市医疗器械全生命周期的产品质量安全依法承担责任要求。”国家药监局医疗器械监管司王者雄司长介绍，从法规层面归纳起来有三个主要特点，即：医疗器械注册人对所上市产品质量安全全面负责、受托生产企业对生产行为负责并接受注册人的监督、医疗器械注册人所在地省级药品监管部门全面负责对医疗器械注册人的监督管理。
国家局还结合监管实际，对原有的《医疗器械生产企业分类分级监督管理规定》、《医疗器械经营企业分类分级监督管理规定》进行了修订，形成了《关于加强医疗器械生产经营分级监管工作的意见》，目前正在面向社会公开征求意见。
“目的是综合运用科学监管、信用监管和智慧监管等手段，全方面多角度加强对医疗器械注册人和受托生产企业的监管。”王者雄强调，要坚决杜绝监管盲区、消除监管漏洞，全面指导属地监管部门有效落实监管责任，企业有效落实产品质量安全主体责任。
                                                          智慧监管迎接跨区域委托生产
医疗器械注册人备案人制度的要求，注册人可以自行生产也可以委托生产。委托生产可以在集团或关联公司内进行，也可以跨区域委托其他企业生产。从产业的角度来看，跨区域委托生产进一步打破了地域的限制，促进了资源的优化配置。但，也打破了既往的监管框架和模式，带来新的挑战。
跨区域的职责如何划分？各省市监管部门之间、各省市与国家局之间如何加强衔接？怎样才能实现科学监管、智慧监管？作为国内首批试点城市的上海很有发言权。
上海市药品监督管理局副局长郭术廷介绍到，“针对医疗器械注册人制度特点，上海局通过探索“守牢底线、追赶高线、紧抓重点、协同监管”四举措，努力提升上市后监管能力。具体来说，守牢底线是要严控产品质量安全风险；追赶高线是指引入信用等级、第三方评价等社会资源开展创新监管；落实注册人全生命周期主体责任是始终紧抓的重点；最后是跨区域监管方面，上海市主动协调，加强省局之间沟通，密切协作开展联合检查或委托检查。”
2022年，北京市与上海市药监局密切配合，首家外埠注册人落地北京市委托生产。北京市药监局副局长王厚廷介绍跨区合作经验：其实早在2019年，北京局组织制定《北京市医疗器械注册人制度试点工作实施方案》，允许在北京、天津、河北等21个省（自治区、直辖市）试点实施注册人制度，探索开展区域合作。2020年，北京局联合天津、河北两省市局印发《促进京津冀医疗器械注册人协同创新高质量发展的意见（试行）》，推动建立三地药监部门现场检查结果互认、监管资源共享机制，统一医疗器械注册、生产环节现场检查要点，统一监管标准，共同解决监管工作重点难点热点问题，探索建立跨区域协同合作的医疗器械上市后监管新格局。
“试点工作期间，我局同意55家注册人开展试点工作，涉及首次注册委托生产、变更注册委托生产、集团内部委托生产、CDMO受托生产、跨省委托生产等多种情形，20家注册人62个产品通过注册人制度上市，涉及京津冀和重庆、湖南、山东等地区。2022年我局加强与天津、四川、上海、河北等省市药监局沟通，密切协作开展检查，明确检查要求，受托完成5家注册人质量管理体系现场核查，委托开展2家注册人质量管理体系现场核查，及时互通检查信息。”王厚廷说。
广东省是国内医疗器械注册人制度第二个试点省份，广东省药监局副局长严振介绍：广东省药监局按照“依法依规推进、全程风险可控、对接国际规则、可复制可推广”的基本原则，以“落实注册人主体责任，强化事中事后监管，加强社会共治”为目标，强化制度建设，透明决策过程，科学风险管控，牢牢守住质量安全底线。“我们组织各级监管人员，检验检测、审评、监测等技术支撑部门，行业协会组织、行业专家、企业代表等多方力量召开风险研判会，科学研判处置质量安全风险，力争把风险消灭在萌芽状态。同时，根据监管工作实际，研究注册人在委托生产、经营、使用各环节监管的新动态、新变化，以数据分析为基础开展风险研判，从相关试点产品在检验检测、审评、不良事件监测、案件查办等工作中的医疗器械质量安全风险、监管工作机制进行分析，对生产、经营、使用各环节安全形势进行研判，及时指导各有关单位有效防控风险。”严振说。“截至2022年6月1日，广东省现有54家企业132个产品（二类品种123个，三类品种9个）按照医疗器械注册人制度获准上市。”　　
湖南省自试点工作实施以来，企业申报热情高涨，截至2022年4月30日，共有250家注册人企业1769个品种，81家受托企业参与注册人制度工作。对于湖南省的主要做法，湖南省药监局副局长彭旭明总结为“五个结合”：深化改革和注册人制度试点相结合，高位推进和广泛宣传相结合；促进发展与确保安全相结合；整体推进与突出重点相结合；完善体系与提高能力相结合。在试点过程中，湖南试点品种数量增长迅速，试点区域全面覆盖，试点品种类型丰富，覆盖了医疗器械注册的各种类型和情形，同时突出注册人制度在重点企业、重点园区、重点产品的不同作用，受托企业要求生产许可和品种对应，受托平台须建立完善的质量管理体系，同时加大对注册人初期服务力度，充分发挥注册人制度促进资源优化整合的优势，充分释放医疗器械产业创新发展活力。
                                                              企业创新如雨后春笋
17日召开的调研座谈会共邀请了5家企业参加，这5家企业中既有纯医疗器械注册人企业、也有纯受托生产的企业、还有既是注册人委托生产也接受其他企业受托生产的企业，可谓来源多种多样，具有典型代表性。在会上，与会的５家企业纷纷讲述了医疗器械注册人制度实施以来企业和行业的变化。
2018 年1 月，原国家食品药品监督管理总局批复同意《中国（上海）自由贸易试验区内医疗器械注册人制度试点工作实施方案》。2019年，联影医疗在江苏省药监局和上海市药监局的指导下，完成了我国首个医疗器械注册人制度跨省试点案例。
“迄今为止，按照江苏省医疗器械注册人制度试点工作实施指南（试行），公司共有5款产品通过注册人制度实现受托生产，累计生产超千台。”联影（常州）医疗科技有限公司质量副总裁汪淑梅在调研会议上表示，“这项制度有利于我们从集团层面进行资源整合和战略布局：委托方能够继续专注于产品创新研发、市场拓展和质量持续改进，受托方能够充分发挥其智能制造的区位优势，更加科学合理地进行医疗器械全生命周期管理，使得我们各自可以专注在自己的优势资源和技术，做到“因为专注而专业”，从而避免企业资源重复投入，提升企业综合竞争力，实现集团战略协同的高效发展。”　
据悉，近几年来国家药监局和各省药监局笃行不怠，紧紧围绕监管职责、积极实践探索科学监管、智慧监管，坚持“守质量安全底线、促产业发展高线”，着力加强注册人备案人，特别是跨区域生产注册人及受托生产企业的质量安全监管工作，取得了积极成效。在对有关注册人和受托企业法人代表、企业负责人和管理者代表“关键少数人员”等大力加强法规宣贯的同时，始终将质量安全监管作为促进产业发展的基本前提。2021年以来，国家局连续部署开展医疗器械质量安全风险隐患排查整治工作，并连续两年将医疗器械注册人和委托生产企业，特别是注册人跨省委托、多点委托生产企业的质量安全情况列为风险隐患排查整治的重点关注内容，要求企业对照质量管理体系的要求深入开展自查，要求地方省局结合企业自查情况有针对性的开展监督检查，切实消除风险隐患，保障注册人制度下上市产品的质量安全。

长长的路

医疗器械注册人制度是这几年来改革最大的亮点，也是本次修订后医疗器械监管体系的一条主线，有人怀疑注册人制度，现在到底有没有。

实际上，从在2014版医疗器械监督管理条例（650号令）中，注册人制度就已经开始了，在2021版医疗器械监督管理条例（739号令）中，对注册人制度进行了进一步的深化。

在新条例第十三条中规定：



而在第八章第一百零三条中规定：


在早年间，只能由医疗器械生产企业申请医疗器械注册证，在2014版医疗器械监督管理条例（650号令）中，就开始规定产品可以先注册，再申请生产许可证，注册申请人可以是企业。

在2021版医疗器械监督管理条例（739号令）中就规定，注册申请人可以是企业，也可以是研制机构。

按照中办国办42号文件的规定，从2017年以来，国家局先后批准上海、广东、天津开展医疗器械注册人制度试点。



而在2019年8月，国家局印发了《关于扩大医疗器械注册人制度试点工作的通知》，到目前为止，全国22个省市分区都已经开展注册人制度试点。

按照这样一个试点方案，到目前为止，合计批准了了1005个注册人许可证。

在新条例的第十三条规定：


这一条规定了医疗器械注册人的职责。

第二十条中规定：


在这一条中规定了注册人、备案人的义务，比如说第一点要求建立与产品相适应的质量管理体系，并保持有效运行。

在最近这两年的试点当中，大家经常讨论一个问题，就是“我是注册人委托企业生产，那么我该怎么建立一个质量体系呢？”

需要明确的一点，药监局一直认为质量体系由注册人建立，而不是由受托企业建立的。受托企业按照和注册人的合约和相关的法律规定，维护这样一个体系。

所有的注册人都需要建立质量体系，这也是注册的底线，所有人都要特别注意这一点，因为质量体系是对产品质量的保证，如果缺乏质量体系的话，注册人是没有办法保证产品的安全性和有效性的。

所以，质量体系是注册人制度的基石，也是注册人的义务。

在第三十四条中，也做了这样的规定：


我们先明确一下注册人这个概念，注册人是指，以自己的名义把产品投向市场，对产品负有法律责任，无论是自行生产还是委托生产。

明确了注册人的定义后，就能够理解注册人和受托企业各自应当承担的责任。

有很多行业内的专家认为，注册人制度就是委托生产制度，但其实委托生产制度，只是注册人制度的一个方面，不能认为，注册人制度的核心是委托生产制度。

委托生产制度现在就有，在医疗器械生产监督管理办法里有明确的规定，在现行法规下的委托生产，是取得注册证后，可以委托一个具有同类产品生产能力的医疗器械生产企业进行生产。

而注册人制度下的委托生产可以在申请注册前，也可以在申请注册后。

申请注册前的授托企业可以不是医疗器械生产企业，在注册人的注册证拿到之后，根据注册人的生产记录和注册证来申请医疗器械生产许可证。

注册人制度是要构建一个医疗器械全生命周期的责任主体，对医疗器械质量承担起全过程的管理责任，把产品注册和生产同意起来，在这个基础上面，才能认为注册证和生产许可证，可以在一定条件下解绑。

这个里面有两个关键的问题，就是两个责任体系应该如何建立。

第一个是主体责任体系的建立，这是指注册人和受托企业之间责任怎么划分，如何进行法规的约定，和如何进行法规约束。

第二是监管责任体系的建立，当注册人和受托企业不在同一个地区时，注册人和受托企业所在地的药品监督管理部门如何履行监管责任。

为什么要建立注册人制度呢？

国家希望是能通过注册人制度，切实发挥鼓励技术创新、技术进步、优化资源配置、压实主体责任、提高管理水平，最终实现能够进一步激活医疗器械的市场活力。

因此，在后续将要颁布的医疗器械注册管理办法和医疗器械生产监督管理办法中，都会补充相关的内容，药监局也计划制定一个医疗器械注册人制度的指导文件。


原文请见
合规｜注册人制度——新版医疗器械注册管理制度亮点分析

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医疗器械注册人制度概述
医疗器械注册人制度是指：医疗器械注册申请人（以下简称“申请人”）提出申请，其样品委托受
托人生产并获得《医疗器械注册证》后，成为注册人；注册人委托受托人生产产品并以注册人名
义上市，对医疗器械全生命周期产品质量承担相应法律责任的制度。
医疗器械注册人制度的试点范围：
北京、天津、河北（京津冀）
上海、江苏、浙江、安徽（长三角）
辽宁、黑龙江、福建、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、海南、重庆、
四川、云南、陕西省（自治区、直辖市），共21个地区。
医疗器械注册人制度的委托生产产品范围
境内第二类或第三类的医疗器械（含创新医疗器械）。
不包含第一类医疗器械。
属于原国家食品药品监督管理总局发布的禁止委托生产医疗器械目录的产品，
不列入试点范围。包括：
一、部分植入材料和人工器官类医疗器械：1．血管支架、血管支架系统（外周血管支架除外）；
2. 心脏封堵器、心脏封堵器系统；3. 人工心脏瓣膜；4．整形植入物（剂）。
二、同种异体医疗器械
三、部分动物源医疗器械：1．心脏、神经、硬脑脊膜修补材料；2．人工皮肤；3．体内用止血、
防粘连材料；4. 骨修复材料；5．其他直接取材于动物组织的植入性医疗器械。
四、其他：1．心脏起搏器；2．植入式血泵；3．植入式胰岛素泵。
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清风寡欲

鼓励创新，创新者创业门槛降低了很多。按之前规则，生产许可证要办理，固定资产需要投资，注册证要产品检测 验证等。

卡卡

医疗器械注册人制度是将原来注册证持有人与生产许可证持有人需要为同一公司主体的模式解绑为两个不同的公司主体分别持有。给很多有研发能力，没有生产条件的科研机构单位创造了机会。