评注册新规在减少审批工作量方面的进步

心中u你

《医疗器械注册管理办法》发布以及大量配套法规出台，企业最关注的热点是注册审评的工作量。以往企业抱怨最多的就是注册周期过长，而政府和审评机构为保障产品安全有效，要花费相当的工作量用于评估。政府在保障公众健康为目的的监管中，一方面需要严格执行安全和有效的基本原则，一方面应该及时将新技术和新产品应用于临床，尽早使公众获益。其实世界各国的监管工作中，这样的矛盾普遍存在，在法律框架下如何使新技术尽快为人类服务也使得各国医疗器械管理者不断遇到难题，政府正是在不断解决矛盾的过程中寻求新的平衡点，美国FDA早在2002年就发布了《1997年FDA现代化法案 最少工作量规定：概念和原则；FDA和行业最终指南》。这种科学监管的思想也越来越被我国注册法规的研究和制订者所接受，从这次发布的注册新规中可以看出对此问题的努力和进步。

　　本次发布的注册管理办法第四章临床评价，是新规中非常鲜明的亮点。科学地对待临床评价，免于做不必要的临床试验是减少企业注册负担的举措。长期以来，一些可以用非临床试验的方法获得临床数据而不必要做临床试验的医疗器械，在申请注册时却由于法规对临床评价与临床试验的区别不明确，只好按照临床试验的相关规定和程序设计试验方案，照样还需获得临床试验单位伦理委员会的批准，获得接受试验的患者的知情同意，然后实施临床试验后得出所谓的试验结论，而在注册评审中还要经过相关部门对临床试验的“真实性核查”程序。对于这些本可以用非临床试验方法获得临床数据的医疗器械，评审机构花费了大量无谓的评审工作量，仅仅是完成了一个繁琐而费时的一个程序，并没有获得临床证据的实际意义。对申请注册的企业来说，除了花费财力和精力外，还延长了申请注册的周期。注册新规在临床评价的做法无疑是基于科学性的一个重大纠正。

　　减少注册审批工作量的前提是申报资料要充分，在这方面美国FDA也意识到这一点，前面所说FDA的最少工作量原则指南中，减少注册工作量的条款也要求企业积极配合，尤其是如何利用注册资料来支持注册的申请。FDA的最少工作量指导原则这样说明：“为了让最少工作量获得成功，重要的一点是行业继续满足所有法令和法规的要求，包括准备适当的、科学合理的数据来支持申请”。企业注册资料的不充分也是加重注册工作量的一个很重要原因，作为企业，在申报注册时如何以“适当的、科学合理的数据来支持申请”，这是注册申请人需要考虑的。以前在注册审评中忽视了注册的系统性，申报的资料之间缺乏有机的逻辑联系，只是一个物理的集合或堆积，资料内容的完整和充分性难以保障，导至审评人员只能从凌乱的资料中去寻找不同资料之间证明符合安全有效的逻辑关系，这样也常常发生由于资料的不完整需要补充材料甚至往复多次的情况，加剧了注册进程中不必要的工作量。在这方面，医疗器械全球协调组织GHTF发布的指导文件《证明符合医疗器械安全和有效基本原则的技术文件汇总》（GHTF/SG1/NO11:2008）（缩写STED）是以医疗器械评价为一个系统，其科学、合理的做法是解决这个问题很有利的措施。2008年2月12日其最终稿一经发布，立即得到成员国的积极响应。美国FDA表示鼓励企业在申请510（k）和PMA时采用STED；加拿大卫生部明确规定，Ⅲ类和Ⅳ类医疗器械（加拿大医疗器械分四类）的上市前申请资料从2010年7月1日起提供STED。在我国，医疗器械注册监管部门已经认识到了这一点，这次发布的《医疗器械注册管理办法》中，配套的“注册资料要求”需要提交的12个文件就是相当于“证明符合安全有效基本要求的文件汇总”（STED），在资料要求中与以前的资料相比虽看上去只多了第3项“医疗器械安全有效基本要求清单”这一份资料，但就是这一份清单，将安全有效的基本要求成为申请资料的核心，其他的诸如风险管理报告、技术要求、检测报告、临床评价资料等都是围绕安全有效基本要求这一核心的证明文件。所有符合安全有效基本原则的证明，在清单的第5列与各证明文件建立起联系，如技术要求、检测报告、说明书和临床评价资料等。每个申请注册的企业都要建立这样一套完整的文档，以便完整、系统地在申报注册时提供安全有效的证据，也便于审评人员系统地评价其资料是否足以支持安全有效。这个做法有利于考量注册资料是否足以支持安全有效，也尽可能避免在审评过程中企业与审评人员纠结于资料的充分与否。以此可以减少评审机构与注册申请人往返的解释和沟通，缩短评审周期。这一举措无论于提高政府的工作效率还是于减轻注册申请人负担都是有利的。

　　当然，在缩短注册评审的周期方面还有很多工作可做，注册评审在医疗器械监管的整个系统中并非孤立的监管手段，缩短注册周期、减少评审工作量基于法规的完整与监管思想的科学性，FDA也意识到这一点，在其最少工作量指导原则中规定：“依赖上市后控制（如和质量体系法规的符合性、上市后监督和医疗器械报告要求）应当考虑作为一个整体机制来减少510（k）和PMA上市前的工作量，同时仍然要保证器械的安全有效性”。因此监管的系统性和科学性问题、上市前的评价与上市后的评价的关系、上市前的审评与上市后监督法规的配套等还需研究和提高。

　　实现科学监管合理缩短注册技术评审的时间，要走的路还很长，无论是监管部门还是医疗器械的企业，都需要认识、理解和实践的过程。首先是认识方面，倘若认为医疗器械安全有效基本要求仅是一份资料而已，看不到安全有效基本要求在评价系统的核心作用，那么有可能如国内的CE认证一样，或将流于形式，仅仅是一份清单和资料。同样，对临床评价与临床试验的区别停留在形式，或将出现各种评价的“模板”。 浅薄的认识都无益于缩短审评周期。其次，在实施方面还需要研究，审评机构收到的申请资料中安全有效清单填写不完整、临床评价不充分，都是有可能的，何时可以达到理想的状态，实现预期目的，有否对应的策略等都是要考虑的。医疗器械的企业也面临学习和提高的现实，请一些专业人士与企业共同解析几个典型案例，以实例来理解临床评价的意义，用典型案例来诠释安全有效基本原则清单的意义。尽量避免像这几年的各风险管理标准培训那样，就标准文本来解释标准，始终停留于对标准文字的理解，只会引向形式化而领会不到实质和精髓。

来源：《世界医疗器械》第20卷第10期

作者：余开若

梅在线

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