纵横 | 医疗反腐25年回眸

计划经济时期的医院全部由政府管控，建立了我们现在较为熟知的三级医院结构，即

▸ 城镇由市、区两级医院和街道、厂矿门诊组成的三级医疗服务及卫生防疫体系；

▸ 农村以县医院为龙头、以乡（镇）卫生院为枢纽、以村卫生室为基础的三级医疗预防保健网络。

所有的医疗设备、医务人员均由国家统一分配管理。

这个时期，国家机关、人民团体和事业单位实行的是“公费医疗制度”，医疗费用由国家财政按人头拨付。城镇企业职工实行的“劳保医疗制度”，由企业医疗卫生费、福利费和奖励基金合并的“企业职工福利基金”负担。

公务员和城镇职工自己生病不需要花一分钱，甚至亲属也可以享受到半劳保或统筹医疗。然而，这种全部免费的医疗模式带来的却是医疗资金的大幅增长及医疗资源的浪费。

伴随着改革开放的春风，市场化医疗的帷幕缓缓掀开。医院丢掉了部分福利机构的属性，开始在资本的市场里厮杀。

首先，医院的准入和管制被放开，个体诊所、民营医院、外资医院如雨后春笋一般出现，卫生机构数量从1978年的17万家增长到了1996年32万家。公立医院的产权制度也开始转变成股份制、股份合作制。

医院的营收从国家全权负责变成了自负盈亏，政府对公共卫生投入的比重逐渐下降，财政投入从1980年占卫生总费用的36%下降到1998年的16%。

医疗服务价格部分放开，主体仍由政府定价，专家门诊、特级诊室、各种优质服务项在报销范围之外的可以适当提升收费标准。

相比于医疗服务只放开了一个小口，药品流通管制则是打开了闸门。

计划经济时期药品采购商采取的是集体采购、逐级调拨的制度，1984年开始，药厂、三级药品采购站均可直接向医院、药店进行供货，药品流通格局发生巨变，我们现在熟知的药代地推模式便始于此。

在药品价格方面，虽然国家对三类药品实行政府定价和政府指导价，但很多药品由经营者自主定价。药品进入医院后会加价15%左右以保障医院的利润，医院为了盈利往往会选择价格高、利润丰富的药品进行采购，造成了药品价格的普遍增加。

但由于改革开放后农村合作社名存实亡，民营企业数量也逐渐增加，农民和城镇普通居民的医疗保障几乎进入了“真空期”。卫生部进行的“第二次国家卫生服务调查”显示，1998年城市居民自费医疗的比重为44.13%，农村居民自费医疗的比重达到了87.44%。

市场化医疗解决了计划经济时期医院亏空的问题，让原本亏损严重、效率低下的医院重新焕发生机，医务人员的医疗服务效率、积极性也大幅度提高。

康有为在论述维新变法构思时曾经说，“举凡四变，一变风气，二变教育，三变实业，四变制度”。借鉴这个架构可以帮助我们更好的理解医改中的各项动作。

改革开放后的二十年，我国医药行业取得了较大的发展，同时人民对医药产品的需求也日益增大，但发展过程中也存在管理混乱，政策不完善等诸多问题。

为此，1997年，国务院发文要求加强药品管理，促进医药协调发展，在国家层面建立完善基本药物制度、基本医疗保险制度等，探索药品管理体制改革。

随后，《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定（1998）》《药品生产质量管理规范（1998年修订）》《中华人民共和国药品管理法(2001年)》等法律法规发布和实施，而我们医疗器械行业更为熟悉的当属2000年国务院发布的第276号令《医疗器械监督管理条例》了。

这个阶段就跟咱们IVD公司创立之初，借鉴别的大公司搞了第一版的ISO13485体系有点类似，组织架构、分工协作、过程衔接、监督管理等都要随着产品的产生和业务的推进逐步调整和优化，以确保体系真正的有效运行。

所以，1998年可以定义为国家层面的药品管理体制改革探索之路元年。

正所谓“兴一利必生一弊”，伴随改革而来的一些弊端出现，腐败首当其冲。

在卫健委网站搜索关键词“腐败”，找到218个相关结果，最早可以追溯到2001年。

卫生部时任部长张文康在2001年全国卫生工作会议上的讲话就提到“纠正医药购销中的不正之风是2000年全国纠风专项治理的重点，各级卫生行政部门和医疗单位在刹风整纪、从严治理的同时，着眼于从源头上预防和治理医药购销中的腐败现象。一是积极开展药品集中招标采购试点工作；二是推行医院药品收支两条线管理；三是规范医疗服务收费项目，总结推广住院费用清单制，完善各种监督制约机制。”

也就是说，早在23年之前就已经有了集采的概念，也已经开始着手完善监督制约机制进行反腐。

制度的建立，伴随着权利的产生，而权利寻租成为腐败的来源之一。

其中典型的例子便是曾任国家食品药品监督管理局局长的郑筱萸，

先来看一下郑筱萸简历：

郑筱萸案件的起因于严重的医疗事故，其中之一是2006年，“齐二药（齐齐哈尔第二制药厂）”事件。其厂生产的“亮菌甲素注射液”。当时，该药物已经销售至全国多家医院。事后查明，该药品厂家采购了有毒原料，代替了应用的安全原料；并且，该厂家生产的多种药品，都使用了有毒原料。

这样的药品、这样的生产厂家，怎么通过了审批？

线索指向了郑筱萸的秘书、药监局药品注册司司长曹文庄。

报道显示，“曹文庄在位时，从来不走正常程序，1周之后就可以拿到生产批号，因为他是通过内部组织专家进行内审，只要有钱，企业就能用最短的时间拿到药品生产批号。”

在郑身边，倒下了药监局医疗器械司司长郝和平，药监局药品注册司司长曹文庄，药品注册司化学药品处处长卢爱英等人。药监局之外，倒下了中国药学会咨询服务部主任刘玉辉、副秘书长刘永久，中国药典会（前面提到，该机构负责在审批流程中进行专家论证）常务副秘书长王国荣、综合处副处长李智勇，某药企借调到药监局的办事文员马腾。

2015年7月22日，我国食药总局发出《关于开展药物临床试验数据自查核查工作的公告》（2015年第117号），组织对已申报生产或进口的待审药品开展临床试验数据核查工作。当年8月，药监局主要领导发言说道，药物临床试验中的问题比较严重，不规范、不完整的问题非常普遍，不可靠、不真实、弄虚作假的问题确实存在，已经严重影响了药品审批的正常进行。该公告要求1622个临床试验项目自查，如有问题主动撤回。如果在规定时间没有提交报告或撤回的，总局将进行飞行检查，一旦查出问题，“3年内不受理其申请”“吊销药物临床试验机构的资格”“列入黑名单”。

一开始，大家没觉得有多严重。“大不了改改再交”。第一个月，申请人撤回的品种只占到20%，大家希望这阵风早点过去。

但很快，有人觉得不对劲了。8月之后，原CFDA先后发布了多个不予批准的公告，包括《关于8家企业11个药品注册申请不予批准的公告》（2015年第229号）、《关于14家企业13个药品注册申请不予批准的公告》（2015年第260号）、《关于7家企业6个药品注册申请不予批准的公告》（2016年第92号）。一下发布了30个不予批准的注册申请。

企业大规模注册申请撤回潮就此开始。在2015年12月31日，申请人主动撤回药品注册申请达1009个，涉及药品企业数百家。最终，撤回和不予批准的总数为1277个，占应当核查的比重为89.4%。这是一个巨大的数字，说明了当时无处不在的临床试验数据造假。

药物审批制度的初衷，是为了保证产品的安全有效性，但在执行过程中，却出现大量造假规避的现象，充分说明监督核查跟不上，制度落地就会打折扣，如同没有摄像头的红绿灯一般。

该案当时在国际上也产生了很大影响，不仅开了巨额罚单，相关被告人还被判刑，这个案子放到现在也非常有借鉴意义。

2013年7月，公安部首次向社会公开葛兰素史克(中国)投资有限公司的部分高管涉嫌严重经济犯罪，被湖南长沙、上海和河南郑州等地公安机关依法立案侦查的消息。2014年，GSK因行贿受贿案被判处罚金30亿元，这是当时中国开出的最大罚单，马克锐等被告人被判处有期徒刑二到三年。

GSK天价罚单的另一个背景是医疗反腐逐渐从监管部门行动上升到法律层面。

2008年11月20日，“两高”发布的《关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》第4条规定明确，医疗机构中的国家工作人员，在药品、医疗器械、医用卫生材料等医药产品采购活动中，利用职务上的便利，索取销售方财物，或者非法收受销售方财物，为销售方谋取利益，构成犯罪的，依照刑法第385条规定，以受贿罪定罪处罚。

上述意见还提出，医疗机构中的医务人员，利用开处方的职务便利，以各种名义非法收受药品、医疗器械、医用卫生材料等医药产品销售方财物，为医药产品销售方谋取利益，数额较大的，依照刑法第163条的规定，以非国家工作人员受贿罪定罪处罚。

2023年7月25日，刑法修正案(十二)草案提请十四届全国人大常委会第四次会议审议。张勇向澎湃新闻记者介绍，初次审议的《刑法修正案(十二)》草案加大了对行贿犯罪的惩治力度，草案增加规定，对多次行贿、向多人行贿，在食品药品、教育医疗等领域行贿等六类情形从重处罚。同时，增加了惩治民营企业人员腐败相关犯罪的条款。

“原来的医药反腐只有政策性的文件，但定罪量刑还要在刑法等法律范围内。”张勇认为，医药领域带金销售问题长期存在，如果修正案顺利通过，可以预见对医疗行贿方的处罚力度肯定会加强。

所谓改革，就是要变换游戏规则，要变更利益分配，要转换收入来源。

2009年，“新医改”启动，开始对“以药养医”动刀。《关于深化医药卫生体制改革的意见》指出，药品价格改革要从基层抓起，转变基层医疗卫生机构运行机制，改革药品加成政策，实行药品零差率销售。

公立医院体系内，强调公立医院的公益性质和社会效益原则，坚持以病人为中心，规范用药、检查和医疗行为。推进医药分开，积极探索多种有效方式逐步改革“以药补医”机制，通过实行药品购销差别加价、设立药事服务费等多种方式逐步改革或取消药品加成政策，同时采取适当调整医疗服务价格、增加政府投入、改革支付方式等措施完善公立医院补偿机制。

之后几年，药品价格改革逐步推开，2012年开始在更多县级医院实施药品零加成，2013-2014年部分省市级三级医院开始试点药品零加成。零加成实施之后，药品收入占医院收入比例持续下降，医院的收入构成也发生了显著变化。

为了扎紧制度的笼子，政府在各个角度进行了层层控制，简单摘列如下：

……

直到最近的——全国医药领域腐败问题集中整治工作视频会议在京召开。

轰轰烈烈的反腐，对应着熙熙攘攘的利益场，而这熙熙攘攘的最终目的本是为了人民健康。

回到最初的问题，在如此高压的反腐态势下，在制度日趋完善的今天，身处医疗行业的我们，该如何自处呢？

小编以为，人间正道是沧桑，还是要把精力用在正道上，比如：