合规｜医疗器械注册人实践思考，NMPA产品注册手册 EP. 43

1.1、注册人制度是一项基础性制度

在医疗器械法规体系中，医疗器械注册人制度是一项基础性制度。基础性制度也就意味着，你要用医疗器械注册人的逻辑去考虑如何管理研发、生产、流通和使用。其实这也是一种医疗器械生产链条上的大分工，在很多行业都已经非常成熟了，比如药品行业。

原先的制度是一种捆绑模式，影响了创新研发和持续提高产品质量的责任和热情，同时限制了创新要素的合理配置，比如土地资源，同时业余国际同学规则，以及《医疗器械监督管理条例》立法精神不符。

因此，建立于完善医疗器械注册人制度，有利于强化注册人全生命周期责任，鼓励创新研发和持续改进质量；有利于科研人才、研发机构和创新企业集聚，优化创新资源的市场配置；有利于突破土地资源和环节资源约束，推动医疗器械产业链上下游分工与合作，提升产业能级，形成先进制造优势；有利于对接国际医疗器械制造同行规则，促进高端医疗器械本土生产；有利于完善医疗器械注册生产监督管理制度，促进审评标准提升和审评统一，建立有效的跨区域事中事后监管方式；有利于加快医疗器械上市，满足市民日益迫切的高品质健康服务需求。

1.2、注册人制度将会带来新的资源配置组合

在原来的制度下，任何一个医疗器械企业，它虽然产量很小，但是要想生产它自己的产品，就必须建立一个完整的车间，但这个车间的使用频率和生产效率都是很低的，维护保养运营成本却很高，在这种情况下，很多企业往往会突破底线，做一些铤而走险的事情。

注册人制度实施之后，就能为这样的一些企业解套，为它提供一个可选择权，让企业自行考虑，是否需要建立车间，又或者通过注册人委托生产来解决这个问题，在这种情况下，有可能会发展出三种新类型的这企业。

第一个就是研发型企业，研发型企业是指该企业持有注册证，但没有场地，将它的产品委托给专业的授托生产企业来进行生产，其本身专注于研发和产品质量改进，同时人力资源也向这一块倾斜。

第二种是生产型企业，生产型企业分为两种，一种是集团类企业，在注册人制度之下，可以在整个集团内调配资源，注册证可以几种持有，也可以分散持有，可以建立大型规模化生产车间，也可以建设分散专业性生产车间，检验检测共享，采用何种模式，可以由集团来决策，选择合适它们的方式来实施生产资源整合。

同时，对于小型企业而言，在开展新产品研发时，不在受限于企业本身生产范围，开发出新产品后，可以委托其他有条件企业生产，从而减少固定资产投入。

第三种是总代型企业，注册人制度前，大型外企基本持有进口注册证；注册人制度后，大型外企可以引进进口产品本土化，实现持有国内注册证，促进本土高端制造。

1.3、对主体能力要求的改变

注册人制度实施之后，法律已经为企业提供了更多的选择权，但是这个选择权并不是要求企业都需要去选择注册人制度，而是要根据自身的实际情况，来选择怎么做更加合适。

对于现在有很多的生产企业来说，它们已经持有注册证，而且也有相应的生产车间了，所以在注册人制度发布后，对它们而言，没有什么特别的变化，还是继续按照原先生产方式进行生产。

对于决定采用注册人制度的企业来说，变化会大很多，因为这是要将原来承担的部分职责转让出去，由其他企业承担。在这种情况下，需要做好注册人和受托生产企业的衔接。在衔接过程当中，双方的权责利必须划分清楚。

因此，采用受托人制度的企业，质量管理体系已经发生了较大的变化，需要在这一块增加资源投入，进行主体能力的建设和对生产能力的相关思考。

对于小型研发企业而言，这是一个非常重大的变化，因此对于小型研发企业，是需要认真研究和了解注册人制度可能会为他们带来什么样的变化。

在过去的制度下，研发出来的产品可能由于管理机制的限制，必须把产品卖掉，但现在，可以考虑通过注册人制度这样一个路径来进行委托生产。

但也需要特别注意，如果选择了注册人制度，就需要建立自己企业的整个医疗器械管理能力，包括对医疗器械研制、生产、流通和使用全过程质量管理、风险防控能力和责任承担能力，这将是一个非常大的挑战和变化。

在注册人制度是时候，会在委托生产环节、上市后不良事件监测环节和器械损害事件环节产生新的风险。

2.1、委托生产环节

委托生产过程中主要是产品质量风险，当企业制造能力不是很强的时候，产品虽然是由自己生产，但本身也具有风险，但是，如果采用注册人制度，将产品委托给受托生产企业进行生产，那需要考虑自身是否能良好的履行对生产的指导及监督责任。

因为这涉及到对受托生产企业的监督指导，要确认其是否能按照产品技术要求和作业指导书来去生产产品，保证产品质量，这是一个沟通和衔接的过程，而且很容易产生分歧，这需要对生产过程中委托和受托双方的职责分工进行明确。

同时还要注意对知识产权的保护，当企业把整个产品技术文件转移给授托生产企业需要确信受托企业不会盗取知识产权。

在上海进行注册人制度试点的过程中，就出现了这样一个案例，上海一家注册人委托一家授托生产企业进行生产，但受托生产企业拿到了注册人的全套资料后，将这份资料拿到器审中心来申报，正好这两套资料都到了同一个审评员手中，于是这个事情就被发现了。

在这个过程当中，暴露了知识产权的问题，未来知识产权的保护难度会更大，因为在上海试点，可能还仅限于上海，未来注册人在两地的话，如何确保这个受托生产企业在外地没有侵犯你的知识产权呢？

受托企业可以拿注册人的技术资料和文件去它所在地申报注册，所以注册制度时为企业提供了一个可选择权，但是如果企业产品的专利还有技术都非常重要，而且保密要求非常高，那么在选择受托生产企业的时候，需要非常谨慎。

必须选择一个有专业、制造能力强、且值得信赖的受托企业，专业就是指该受托企业不持有任何一张注册证，这样才能保护自己的知识产权，实际上这也是国际上一种同行的做法。

2.2、上市后产品安全风险

尽管产品是由受托生产企业来生产并上市的，但产品的最终质量，还是由注册人负责，而不是说可以完全撒手不管，这里面就包括医疗器械上市后不良事件监测责任。

因此，对注册人来说，需要建立好上市后风险管理能力，以及完善不良事件监测制度，来对产品的质量做出保障。

2.3、消费者权益保障风险

在以前有句老话，就是跑得了和尚跑不了庙，如果企业有一个生产基地，那么就有一个经济经济基础来确保消费者的权益能够得到保护，但是注册人制度让一些企业能够实现轻资产化，它的责任承担能力就变得不确定了，在这个时候就会对担责能力产生担忧，需要认真考虑是否真的有能力去承担这方面的责任。

所以，企业在计划采用注册人制度时，也需要对这方面进行考虑。

3.1、形成以产品为主线闭合式责任管理

正是如此，产品风险管理的整个逻辑结构就发生了变化，在注册人制度实施以前，采用的是分段式责任承担模式。

在研发阶段，是没有明确责任主体的，在生产阶段，由器械生产企业负责，在流通阶段，由器械经营企业负责，而在使用阶段，则是由医疗机构负责，这种模式是基于各环节担责，但由于实际情况是非常复杂的，难以区分主要责任，这样容易导至互相推诿等问题的发生。

在注册人制度实施之后，才去的是闭合式责任承担模式，也就是由注册人负总则，无论哪个环节出了问题，都可以追溯到注册人，从而实现对消费者权益的保障。

这个其实是对注册人一个很大的挑战，因为在这个过程当中，都要注册人来进行说明，在这个过程中，你履行了哪些责任，哪些责任你没有履行到。

在注册人制度推出之后，很多企业都产生了一个误解，好像在注册人制度下，注册人的责任相比之前的医疗器械生产企业，轻松了很多，但恰恰相反，在注册人制度下，注册人的责任变的更大了。

这是因为下游的受托生产企业在整个过程当中发生了任何问题，药监都会第一时间来找注册人，也就是第一责任人来询问和了解情况。所以对注册人而言，反而需要一个非常强的主体才能去承担这一样一个非常强的责任。

如果注册人在这方面非常弱的话，一方面无法承担这样的责任，另一方面也没有能力去管理受托生产企业。

注册人和受托生产企业之间的关系，就像结婚，双方结婚的一个底层逻辑是双方都是势均力敌，都能相互制衡的。如果注册人很弱，受托生产企业很强的话，注册人是不能够确保受托生产企业完全按照你的产品基础要求和整个协议框架来进行。

所以对于注册人而言，同时要承担这么多的责任和义务，因此是具有非常大的风险，需要做好风险控制。

3.2、品种属人生产属地的监管原则

按照之前的捆绑模式，监管采用的是属地原则，就是企业所属地是哪，就属于哪个监管部门管。

但注册人制度实施后，实际上就是讲产品和生产地进行了一个分离，而且，会出现持有人跨省委托的现象，这会导至以持有人为责任主体的跨区域延伸监管和属地日常监管两种模式并行的监管执法方式，开启品种属人生产属地的注册人监管原则。

但这个也会带来很大的调整，例如，两地监管部门监管职权如何划分，责任如何落实，监管尺度如何统一。

对于监管部门而言，监管对象不仅增加了研发机构、科研人员，还增加了外省受托企业，监管对象的增加，现有监管能力能否与之匹配。

对于受托企业而言，因为它会对应多个持有人，那么它接受日常监管、延伸监管、飞行检查等频次的增加，会增加企业没有必要的负担。

这些都是很现实的问题，需要在执行过程中，去不断考虑和摸索的。